Les conférences internationales sur l’Afghanistan : une décennie d’approche diplomatique erronée ?

La cause de certains problèmes n’est pas à chercher uniquement dans l’implication de pays voisins, dans l’histoire du pays ou dans sa structure ethnique mais aussi dans la manière dont fut pensé l’avenir du pays et l’intervention étrangère.

L’implication étrangère et l’avenir politique du pays qui ont été planifié au cours de la conférence de Bonn en 2001, de Tokyo en 2002, de Berlin en 2004 et qui ont été développé ou réajusté au cours des conférences de Londres en 2006, de Paris en 2008 et de La Haye en 2010 ont reposé sur des appréciations erronées des réalités politiques afghanes. Les conférences de Londres en 2010, de Kaboul la même année et de Bonn en 2011 n’ont pu qu’exprimer la situation d’impasse et les incertitudes pesant sur l’avenir de l’Afghanistan.

Lors de la conférence de Bonn en 2001 la figure de l’ancien monarque Zaher Shah fut mise en avant et utilisée pour des raisons de légitimité. Le « groupe de Rome » militait pour son retour sur le trône mais l’ancien souverain avait à diverses reprises exprimé son refus d’exercer à nouveau le pouvoir. Face l’Alliance du Nord, aux groupes pachtounes de Rome, de Chypre et du Pakistan, Hamid Karzaï s’est vite imposé comme une des figures du futur Afghanistan.

Inconnu du grand public Karzaï fut présenté comme le candidat le plus apte à assumer le destin de l’Afghanistan et put compter sur le soutien de Washington. Crédit photo : ISAF Headquarters Public Affairs Office via Wikimedia (cc)

Inconnu du grand public Karzaï fut présenté comme le candidat le plus apte à assumer le destin de l’Afghanistan et put compter sur le soutien de Washington. Représentant des Talibans aux Nations Unies durant les années 90 ^[1] et consultant pour la firme pétrolière californienne UNOCAL proche de l’administration Bush, Karzaï fut nommé à la tête de l’Autorité Intérimaire Afghane avec le soutien de la CIA ^[2]. La Conférence de Bonn devait incarner le souci de la communauté internationale quant à l’avenir et à la stabilité de l’Afghanistan mais dans les faits elle a surtout consacré la mainmise des États-Unis sur l’avenir du pays. Cette conférence aurait pu servir à en dessiner les grandes lignes, à tenter d’aplanir les conflits d’intérêts des pays voisins ou des puissances étrangères impliquées dans la question afghane, à déterminer le type de régime et de structure du pouvoir à établir ou résoudre le statut des anciens combattants et commandants moudjahidines mais aussi talibans.

Les principes invoqués et l’agenda de cette conférence étaient aussi problématiques dans la mesure où ils exprimaient une approche trop occidentale et contredisant les réalités afghanes. Comme l’explique Ahmad Javeed Ahwar, « même dans les principes certaines incongruités auraient du être clairement abordées. Islam contre démocratie (tuer une femme pour adultère versus la liberté des femmes), pluralisme contre valeurs multinationales afghanes (domination des pachtounes versus représentation de toutes les nationalités), et justice sociale contre le pardon des criminels de guerre (intégration dans les structures gouvernementales) sont des preuves de cette méprise » ^[3]. De plus, « L’exclusion des Talibans en tant que faction de ces pourparlers, en plus de porter atteinte à leur caractère inclusif, a été une opportunité manquée » ^[4].

L’Accord de Bonn établit aussi un calendrier pour la mise en place de la Loya Jirga ou grande assemblée devant élaborer la future constitution. La nomination des 21 délégués devant décider de la composition de la Loya Jirga, de ses procédures et de sa tenue se fit sur fond de manipulations, intimidations et corruption ^[5]. Par le biais de Zalmay Khalilzad,  leur ambassadeur en Afghanistan, les États-Unis exprimèrent clairement leur souhait de voir Hamid Karzaï gagner les élections et ce souhait fut exaucé. Les Hazaras reçurent 6 sièges, les Ouzbeks 5 et les Tadjiks 5 mais les Pachtounes et leurs 17 sièges faisaient encore figure de groupe dominant perturbant le fragile équilibre ethnique.

Les Occidentaux perçurent la Loya Jirga comme une assemblée traditionnelle incarnant une forme de démocratie et surtout une certaine légitimité historique mais cette perception était erronée. Jamil Hanifi explique ainsi que « Contrairement à la vision Euro-américaine de la Loya Jirga comme la plus haute source de légitimité pour le gouvernement afghan, (…) l’étude des Loya Jirgas de 1941, 1955 et 1964 (…) montre que la Loya Jirga a été la prérogative la plus hégémonique et la plus productrice de consentement des monarques et chefs de gouvernements en Afghanistan après 1919 » ^[6].

La Loya Jirga Constitutionnelle du 13 décembre 2003 n’échappa pas au contrôle de Hamid Karzaï qui put en nommer les responsables et put aussi choisir les 30 membres de la Commission Constitutionnelle ^[7]. La crédibilité de ces institutions était telle que pour l’opinion publique afghane et de nombreux observateurs  il était clair « que les principales décisions avaient été prises en coulisse » ^[8].

Faisant fi de toute approche sur le long terme et se coupant de la réalité, les promoteurs du nouvel Afghanistan oublièrent que la démocratie de type occidental et le libre marché qui l’accompagne pourraient s’avérer problématique pour « un pays qui n’a aucune expérience face à ce type de situation, particulièrement quand ils doivent être mis en place de manière incroyablement rapide » ^[9]. Certains articles de la nouvelle Constitution ne manquèrent pas de créer une polémique et de déplaire à certains milieux politiques ou médiatiques occidentaux. Un autre facteur aggravant fut le manque de coordination entre les pays impliqués dans ce processus et leur hésitation à mettre en œuvre toutes les ressources nécessaires afin d’atteindre efficacement les objectifs fixés. Bien que le gouvernement afghan ait reçu un rôle dirigeant dans la reconstruction du pays, celui-ci « était perçu par la communauté internationale comme une institution corrompue qui ne pouvait être crue » ^[10].

La réforme du système légal afghan donna lieu à de nouvelles contradictions dans la mesure où l’on tenta de concilier les principes juridiques islamiques et le droit coutumier afghan avec les normes internationales tout en cherchant à faire respecter l’État de Droit. Comme l’explique Ahmad Javeed Ahwar, la Loya Jirga a été une « représentation artificielle du peuple » et le processus initié à Bonn ainsi que la Constitution sont plus un « compromis qu’un contrat social » dont les acteurs « ne furent pas représentatifs de la population de l’Afghanistan » ^[11]. Enfin, une autre erreur critique fut commise en n’abordant pas la question de la justice transitionnelle, du désarmement des différentes milices et en ne cherchant pas à intégrer certains dirigeants talibans à ce processus.

Lors de la conférence de Tokyo en janvier 2002 de nombreuses ONG et certains gouvernements critiquèrent le faible montant de l’assistance financière se montant à 4,5 milliards de dollars américains et s’étalant sur 5 ans alors que le coût de la reconstruction de l’Afghanistan se chiffrait entre 15 et 45 milliards de dollars américains ^[12]. Aucun plan de long terme concernant la gestion et l’utilisation de cette aide financière ne fut mis en place. Bien qu’il fût décidé de s’occuper du problème du désarmement des milices, les efforts engagés furent peu payants dans la mesure où en 2005 le pays comptait environ 1800 groupes armés regroupant plus de 80 000 membres ^[13]. Ceci s’explique notamment par le fait que les « chefs de milices et de gangs détenaient des sièges clés au sein de l’Administration de Transition » ^[14]. La guerre en Irak qui suivit eut pour effet de détourner l’attention de l’opinion publique mondiale d’Afghanistan mais aussi de faire peser une contrainte en termes de ressources humaines et financières sur l’action de l’ISAF dont les effectifs n’étaient en 2003 que de 5500 militaires assistés par 6000 de leurs collègues afghans ^[15].

La conférence de Berlin de fin mars-début avril 2004 poursuivit la même trajectoire dans la mesure où les problèmes posés par le processus de Bonn furent ignorés et elle servit de tribune pour Hamid Karzaï en vue des élections présidentielles devant se tenir la même année. Il fut décidé de renforcer la présence de l’ISAF et l’Afghanistan reçut 8,2 milliards de dollars supplémentaires s’étalant sur 3 ans alors que les demandes pour un plan de 7 ans furent rejetées au profit de plans allant de 3 à 5 ans ^[16]. La demande d’augmentation des effectifs militaires étrangers demandée par Hamid Karzaï fut partiellement approuvée au sommet de l’OTAN d’Istanbul de 2004 et le président afghan put en bénéficier afin d’assurer une sécurité relative en vue des prochaines élections ^[17]. On augmenta le nombre d’équipes provinciales de reconstruction (les « Provincial Reconstruction Teams ») à 21 mais, en dépit de son rôle dirigeant au sein de la coalition, les États-Unis n’avaient déployé que 15 500 soldats en Afghanistan contre 140 000 en Irak ^[18]. Encore une fois, « la Conférence de Berlin fut une chance de corriger les erreurs du passé et de remplir les vides qui a été manquée » ^[19].

Les perspectives concernant l’avenir politique de l’Afghanistan étaient peu encourageantes dans la mesure où « le réseau de production de drogue et de corruption au sein de l’administration Karzaï devint plus profond alors qu’aucune contremesure ferme ne fut adoptée » ^[20]. Ainsi, « l’Afghanistan, à la fin 2004, restait un État fragile et corrompu ayant le plus haut taux de production de drogue et divisé par des lignes de fracture ethnique » ^[21]. En 2012 cette situation reste sensiblement la même.

La province de Khost, dans le Sud-Est de l’Afghanistan. Crédit photo : isafmedia (cc) / Christopher Harper

Les élections présidentielles d’octobre 2004 étaient supposées prouver le bon fonctionnement du nouveau régime démocratique dans une société qui n’avait jamais connu un tel système. Ces élections puis les élections législatives de septembre 2005 ne respectèrent aucun critère ou principe démocratique dans la mesure où « les États-Unis voulaient que Karzaï gagne » ^[22]. Sa réélection puis les élections législatives se firent sur fond de problèmes techniques et de fraudes massives intervenant lors du scrutin ou lors du décompte des suffrages. 5400 plaintes pour fraudes massives commises au cours des élections législatives furent déposées auprès de la Commission des Plaintes Électorales alors que les fraudes touchant la réélection de Hamid Karzaï ne firent l’objet d’aucune enquête ^[23].

La Conférence de Londres de fin janvier – début février 2006 resta passive face à ces problèmes et ne chercha pas à les corriger : la Banque Mondiale et les pays impliqués dans le processus de reconstruction de l’Afghanistan promirent de verser 10,5 milliards de dollars américains d’aide financière et de coordonner l’utilisation de cette aide par la création d’une autorité conjointe de coordination ^[24]. Les participants à cette conférence reconnurent que « la sécurité ne pouvait pas être seulement assurée par des moyens militaires » mais aussi par « une bonne gouvernance, la justice et l’État de Droit, renforcés par la reconstruction et le développement » ^[25]. Or, dans le même temps, on évita de s’attaquer à la source de certains problèmes et plus particulièrement à la corruption régnant dans les ministères et au sein du gouvernement.

Le processus initié à Bonn, qui s’était coupé des réalités afghanes et avait été artificiellement imposé, n’avait pas prévu de mécanisme contraignant ou de sanctions s’assurant du respect par les autorités afghanes des principes invoqués et des objectifs fixés. Un tel oubli accentua le sentiment de déresponsabilisation voire d’impunité au sein des élites dirigeantes afghanes et ne fit qu’accroître l’amertume d’une population se sentant trompée ou du moins ne voyant que peu de différences avec les pratiques politiques passées.

La Conférence de Londres identifia cependant certains problèmes cruciaux et permit une plus grande prise en compte des questions de développement socioéconomique liées à la reconstruction et à la pacification du pays. On promit d’attirer des investissements publics et étrangers sur six secteur clés, à savoir les « infrastructures et ressources naturelles ; l’éducation ; la santé ; l’agriculture et le développement rural ; la protection sociale ; ainsi que la gouvernance économique et le développement du secteur privé » ^[26]. Le principe guidant ce programme partait du principe qu’ « un secteur privé développé devait être renforcé pour être en concurrence avec le gouvernement, au moins dans l’éducation, la santé et dans les sphères économiques afin de fournir de meilleurs services » ^[27]. Le développement d’un secteur privé est devenu une norme des plans de développement et de reconstruction des pays en conflit. Bien qu’elle puisse théoriquement aider à relancer un système économique et à terme avoir un effet stabilisant en fournissant des emplois, cette mesure est à double tranchant. De tels plans ont pu favoriser le développement d’entreprises locales à travers l’Afghanistan mais le bénéfice en est surtout retiré par les principales villes ou provinces jugées « sûres » ainsi que de nombreuses entreprises étrangères ou multinationales. Dans le même temps de telles mesures, malgré les appels à la transparence, rendent la lutte contre la corruption plus difficile et ralentissent la reconstruction du pays.

La libéralisation du système économique d’un pays affecté par plus de 30 ans de guerres et d’instabilité politique ne peut qu’avoir des effets néfastes et s’apparenter à une thérapie de choc libérale bien que ce même pays soit sous perfusion financière à hauteur de plusieurs milliards de dollars (ce dernier facteur tendant à être aggravant dans la mesure où il favorise la corruption, la fuite des capitaux ou la mauvaise allocation de ces derniers).

Sur une population tournant autour des 30 millions d’Afghans ^[28], le pays comptait 33% de pauvres en 2005, 42% en 2007 et 36% en 2008 ^[29] alors qu’au cours de ces trois années le chômage passa de 40% à 35% pour une population active équivalente à 15 millions de travailleurs dont 78,6% étaient employés par le secteur agricole ^[30].  En 2007 l’Afghanistan était à la 181^ème position en termes d’indice de développement humain avec un taux à 0,352 ^[31] et en 2011 le pays passa au 172^ème rang avec un taux de 0,398 ^[32]. L’explication de cette progression est plus à chercher dans le cadre du développement et de la reconstruction du pays plutôt que dans la volonté de libéraliser le système économique afghan.

Bien que le PIB par tête ait timidement augmenté (de 900$ en 2009 à 1000$ en 2011) et que le pays connaisse un fort taux de croissance ces chiffres ne doivent pas cacher le fait que le pays fournit principalement des produits agricoles (fruits, noix, blé, laine, moutons, peaux de chèvres et d’agneaux, opium), quelques produits industriels de qualité très moyenne (meubles, savons, textiles, engrais, ciment, chaussures) et dispose de ressources naturelles (gaz, charbon, cuivre, lithium) suscitant la convoitise de nombreux pays.

L’industrie emploie 5,7% de la population active et les services 15,7% ^[33]: le secteur industriel est peu développé alors que c’est un secteur crucial en vue du redressement du pays et le secteur des services enfle notamment sous l’apport de capitaux étrangers ainsi que par la présence militaire et civile étrangère. Ainsi les services participent à 40% à la formation du PIB alors que l’agriculture y participe à hauteur de 34,9% et l’industrie à 25% ^[34]: on assiste à un profond déséquilibre dans le rôle dévolu aux différents  secteurs économiques, par rapport aux priorités économiques et aux besoins réels de la population.

Les exportations afghanes se montaient à 547 millions de dollars en 2009 pour atteindre 2,625 milliards de dollars en 2010 et en 2011 ces biens (opium, fruits, noix, tapis, laine, cotons, pierres précieuses) étaient principalement exportés à destination de pays voisins comme le Pakistan (31,4%9), l’Inde (28,8%), le Tadjikistan (8,3%), la Russie (5,2%) et le Bangladesh (4,7%) ^[35].

Alors qu’en 2008 les importations se montaient à 5,3 milliards de dollars, elles montèrent à 9,152 milliards en 2010 et concernaient principalement l’acquisition de machines, de nourriture, de textiles ou de produits pétroliers provenant de pays voisins (Pakistan 20,8%, Russie 8,4%, Inde 5,6%) et de pays membres de la coalition (USA 31,4% et Allemagne 4.1%) ^[36]. L’Afghanistan est ainsi largement déficitaire et est un pays économiquement dépendant particulièrement envers le Pakistan mais aussi l’Iran. Enfin, ce que ces chiffres ne montrent pas est la pénétration progressive du marché afghan par la Chine, que ce soit dans le domaine des biens de consommation courante, des produits technologiques et l’exploitation de certaines ressources naturelles comme le cuivre.

De plus, le développement est fortement limité par contexte sécuritaire et ces deux facteurs interagissent à la manière d’un cercle vicieux. Ainsi, le taux de croissance réel du PIB qui était de 21% en 2009, est passé à 8,4% en 2010 puis à 5,7% en 2011 ^[37]. La libéralisation a permis l’essor de la concurrence étrangère qui est fatale pour un pays exportant peu, ayant un tissu économique extrêmement fragilisé et un marché national à reconstruire. En plus de ce choc la population afghane dut faire face à une inflation galopant qui, atteignant 10,3% en 2003, a grimpé à 16,3% en 2005 pour redescendre à 13% en 2007, 13,3% en 2009 puis 7,7% en 2011 ^[38].

La conférence de Londres lança un Plan d’Action pour la Paix, la Justice et la Réconciliation mais il prit fin en mars 2009 sans être reconduit. Ce plan devait prendre des mesures symboliques ainsi qu’établir des procédures devant aider à mener une réforme institutionnelle, à favoriser une réconciliation tout en cherchant à connaître la vérité sur le passé récent et à mettre en place des mécanises de transparence et de responsabilisation mais ses effets juridiques furent rendus nuls par la Loi d’Amnistie votée en 2007 par les parlementaires afghans ^[39].

Le programme élaboré à Londres eut cependant encore une fois le mérite d’identifier clairement la relation existant entre le contexte sécuritaire ou politique du pays et la problématique du développement socio-économique. On souhaita résoudre la question de la réintégration dans la société afghane des réfugiés revenus au pays, des personnes déplacées et des anciens combattants ; question qui n’avait pas été réellement abordée jusqu’à 2006. Conscients du fossé existant entre la population et les institutions gouvernementales afghanes, le plan établi à Londres prévoyait de combler ce fossé par le renforcement de la « société civile » ainsi que de mettre en place un système administratif compétent et méritocratique mais ce projet de réforme « est resté sur le papier » ^[40]. La lutte contre la production et le trafic d’opium fut aussi désignée comme une priorité en parallèle du désarmement des milices illégales qui a été poursuivi jusqu’à la fin de mars 2011 ^[41].

Le programme anti-drogue mis en place à Londres eut en revanche moins de succès dans la mesure où l’année suivante, en 2007, l’Afghanistan fournissait 93% de la production mondiale d’opium (transformée ensuite en héroïne à l’étranger) et « en parallèle sa valeur marchande augmenta de 29% de 2006 à 2007 » ^[42].

Le manque de coordination et de volonté fut aggravé par le fait que les pays participants devaient mettre en œuvre le programme de Londres « après que la situation sécuritaire se soit dégradée et qu’individuellement, chaque pays commença à appliquer sa propre politique afin de maximiser sa sécurité et de garantir sa survie » ^[43].

Comme les conférences précédentes, celle de Londres « était une opportunité de créer une nouvelle voie et de corriger les erreurs précédentes » mais elle resta prisonnière des mêmes conceptions et perspectives ^[44]. Le mérite de la conférence de Londres fut principalement l’approbation de la Stratégie Nationale Afghane de Développement qui fixa une direction claire et l’octroi de 10,5 milliards de dollars dont 85% seraient gérés par les ONG occidentales et 15% serviraient à renflouer le déficit budgétaire afghan ^[45]. Enfin, bien que les questions de sécurité furent abordées, aucune solution régionale ne fut envisagée afin d’amoindrir le pouvoir des talibans et de mettre fin à la production de drogue. Le cas des sanctuaires talibans au Pakistan fut mis en évidence mais cette question mena à un refroidissement des relations afghano-pakistanaises affectant du même coup toute coopération et tentative de recherche d’une solution régionale.

Co-présidée par Nicolas Sarkozy, Hamid Karzaï et Ban Ki-moon, la conférence de Paris du 12 juin 2008 se proposa d’effectuer un bilan des actions passées, apporta « peu de changements nécessaires à la Stratégie Nationale de Développement de l’Afghanistan » et poursuivit la même trajectoire en plaçant la sécurité ainsi que le renforcement du secteur privé en tête des priorités ^[46]. La conférence eut pour résultat principal de permettre la levée de 21 milliards de dollars en faveur de l’Afghanistan, dont 10 milliards provenant du gouvernement américain, et il fut décidé de faire transiter 15% de cette assistance par le biais du budget national afghan ^[47]. Comme le rapporte Anna Khozyaïnova, « Faire transiter plus de fonds par le biais du gouvernement signifiait gâcher ces ressources et les laisser entre les mains de quelques détenteurs du pouvoir au sein du cabinet Karzaï » ^[48]. Celle-ci ajoute que dans les faits « ni les donateurs ni le gouvernement afghan ne souhaitaient de résultat et la Conférence de Paris fut un autre papier à jeter » ^[49].

Pour d’autres experts comme Ashraf Haidari, les pays donateurs auraient au contraire du accorder plus de confiance au gouvernement afghan et l’aider à se responsabiliser en lui octroyant une plus large part de l’aide financière internationale ^[50]. L’argument de Haidari réside principalement dans le fait que 40% de cette aide financière dévolue aux ONG ou institutions privées occidentales fut finalement reversée aux pays donateurs ^[51]. D’après Haidari, sur les 21 milliards de dollars promis, seulement 6 milliards auraient été réellement dépensés et ce depuis 2001 ^[52]. Si ce fait et en lumière les erreurs touchant à l’allocation, à la gestion ou à l’usage des ressources financières il ne doit pas masquer le fait qu’il aurait été extrêmement hasardeux de confier au gouvernement afghan la gestion de la majorité de ces fonds à moins qu’une politique de contrôle ferme et efficace ne soit mise en place.

Pour les principales ONG occidentales la conférence de Paris fut aussi une occasion manquée de changer si non de paradigme, du moins de perspective et de s’attaquer concrètement à certains problèmes politiques importants. Alors qu’Amnesty International déplorait « l’absence d’une vision de long terme ^[53] et le fait que « la communauté internationale et le gouvernement afghan s’étaient étroitement concentré sur une stabilité à court terme et la sécurité » ^[54]. Human Rights Watch a de son côté critiqué le manque de volonté à mettre en œuvre une « réforme systémique, incluant la mise en œuvre d’une justice de transition et l’exclusion des criminels de guerre du gouvernement » ^[55]. Les pays participants à la conférence ne proposèrent pas de « solution plus réaliste pour de s’occuper du problème de l’insécurité » et « aucune solution régionale afin de réduire la production de pavot et le trafic, ainsi que de lutter contre le terrorisme et l’insurrection ne fut recommandée (…) Alors, qu’à Londres en 2006 la porte avait été ouverte afin de discuter de la manière de contrer la menace provenant de l’extérieur, principalement le Pakistan et l’Iran » ^[56].

La conférence de La Haye du 31 mars 2009 permit l’émergence d’un consensus concernant les questions de sécurité, gouvernance, développement ou coopération régionale et fut surtout chargée de « démontrer que l’Amérique n’avait pas oublié l’Afghanistan, et que l’administration Obama entendait toujours mener cette « guerre oubliée » vers une bonne fin – avec des efforts renouvelés et le soutien du plus grand nombre possible de partenaires » ^[57]. L’augmentation des attaques insurgées fut suivie de celle des effectifs militaires étrangers engagés sur le théâtre afghan mais les participants à la conférence de La Haye reconnurent qu’en parallèle de l’option militaire, un dialogue devait être engagé avec certains commandants talibans.

Hillary Clinton expliqua que « Stabiliser l’Afghanistan est impossible sans apaiser la violence au Pakistan ». Crédit photo : U.S Embassy Kabul Afghanistan via Flickr (cc)

Lors de la conférence de La Haye, on reconnut la nécessité d’appréhender le conflit sous son aspect régional et Hillary Clinton expliqua que « Stabiliser l’Afghanistan est impossible sans apaiser la violence au Pakistan » et que « Nous ne pouvons espérer réussir si ceux qui cherchent pour leurs activités extrémistes opèrent de sanctuaires à travers la frontière depuis le territoire pakistanais » ^[58]. Les participants à la conférence exprimèrent leur souhait de renforcer les effectifs et capacités opérationnelles de l’ANA et de la police afghane, de s’attaquer aux sanctuaires d’Al Qaeda et d’autres organisations terroristes dans la région tout en tentant de mettre en place une stratégie globale pour l’Afghanistan et le Pakistan. La qualité principale de cette conférence fut de reconnaître la dimension afghano-pakistanaise du conflit mais dans le même temps elle « négligea le rôle des autres voisins (…), en particulier l’Iran et l’Inde » ^[59] qui jouissent d’une influence importante en Afghanistan. La conférence de La Haye eut une approche plus réaliste et Hillary Clinton déclara que les efforts de la communauté internationale n’avaient pas reçu de soutien financier et de ressources humaines suffisantes.

A l’approche des élections de 2009 et souhaitant que celles-ci se déroulent de manière libre et dans un contexte plus sûr, les pays participants à la conférence de La Haye promirent de verser 100 millions de dollars (dont 40 millions à la charge des États-Unis) et de déployer 5000 soldats supplémentaires ^[60]. Louables dans leurs intentions, ces mesures ne permirent pas d’assister à des élections réellement libres, transparentes et se déroulant dans un contexte sûr. Lucides quant aux pratiques de l’administration Karzaï les pays participants jouèrent une sorte de jeu de dupes aggravé par le rythme de tenue des conférences : « En organisant trois conférences en trois ans Karzaï s’est assuré de rester l’homme le plus désirable pour les pays impliqués et s’est assuré leur soutien en vue des prochaines élections présidentielles » ^[61].

A Londres, le 28 janvier 2010, les 60 pays réunis appelèrent à un soutien international accru sur le long terme tout en évoquant le futur retrait des troupes de l’ISAF et l’éventualité de négociations avec les talibans. Faisant suite à l’adoption en décembre 2009 de la nouvelle stratégie d’Obama, la conférence de Londres visait aussi à élaborer un processus de transfert des responsabilités dans le domaine sécuritaire aux forces afghanes. Devant initialement se dérouler à Kaboul, la conférence fut finalement organisée à Londres, vraisemblablement pour des raisons politiques comme la tenue des élections générales britanniques. Ce changement eut pour effet de diviser l’agenda établi : la communauté internationale réunie à Londres n’y fit qu’une déclaration de volonté politique alors qu’à Kaboul, le gouvernement afghan fut chargé d’élaborer un plan de travail à présenter à ses partenaires étrangers. L’objectif réel de cette conférence et son arrière plan politique firent dirent à certains analystes que « Les gouvernements tendent seulement à organiser de telles conférences lorsque les choses vont mal » ^[62] alors que d’autres déclarèrent franchement que cette conférence vide et politisée avait été  « une perte de temps et d’argent » ^[63]. Étant donné que les litiges concernant les résultats des dernières élections présidentielles n’avaient pas été résolus et que la composition du futur gouvernement de Karzaï avait été partiellement approuvée par les représentants du peuple afghan, le nouveau gouvernement n’était pas préparer à une telle conférence et à assumer son rôle ^[64]. Un tel contexte fournit à Karzaï une excuse afin de se débarrasser des conditions et objectifs fixés par ses partenaires étrangers tout en sécurisant son second mandat présidentiel. Ainsi, les pays participants à cette conférence n’eurent pas de réel objectif et de futurs progrès à mesurer ^[65].

Le souhait d’établir un dialogue avec les Talibans fut une initiative intéressante mais les résultats espérés n’allaient pas nécessairement se montrer à la hauteur des attentes dans la mesure où, conscients de leur force, les insurgés préféraient attendre le retrait des troupes de l’ISAF pour s’engager dans tout processus de négociation. En dépit de cet écueil la communauté internationale promit de soutenir cette initiative à hauteur de 500 millions de dollars et Karzaï promit de réunir une Jirga consultative sur la paix  avant la tenue de la conférence de Kaboul ^[66]. La mise en place d’un processus de négociation avec les Talibans était une mesure nécessaire mais requérant d’intenses efforts et qui fut perçue de manière diverse par divers experts. Sous la pression de leurs opinions publiques et de la réalité du contexte afghan, les pays de la Coalition auraient vus dans leur retrait et la tenue de négociations, une manière de quitter la tête haute un pays n’étant plus vraiment en état de guerre mais étant bien loin d’être pacifié.

La future tenue de négociations fut interprétée comme une sorte de renoncement par l’appareil militaire de la Coalition, peu enclin à considérer les Talibans comme une partie de la solution dans la mesure où la Choura Talibane de Quetta « n’a jamais coupé (ses relations) avec Al Qaeda » ^[67]. Washington s’engagea alors dans des négociations avec un groupe taliban mais cette initiative suscita de nombreux doutes quant à ses résultats réels car le groupe en question avait été, d’après le Secrétaire à la Défense Robert Gates, créé et financé par l’ISI, et ne jouissait d’aucun soutien populaire ou enracinement local en Afghanistan ^[68]. De plus, pour de nombreux afghans, tout retrait militaire occidental signifiait un retour au pouvoir des Talibans. Le retrait imminent des troupes de l’ISAF et ces futures négociations consacrèrent d’une certaine manière l’abandon des objectifs premiers et de l’agenda établi à Bonn que ce soit en matière de sécurité (lutte contre le terrorisme, justice de transition), de Droits de l’Homme (un but utopique ?) ou de souveraineté du pays (double légitimation de l’ISI et du mouvement taliban).

La conférence de Kaboul du 20 juillet 2010 fut symbolique et fut surtout organisée afin de démontrer aux Nations Unies et aux 70 pays participants, la capacité du gouvernement afghan à prendre la tête du processus diplomatique et à accroître ses responsabilités dans le processus de pacification / reconstruction du pays. Tout en évoquant le transfert de responsabilité dans le domaine militaire et la tenue de possibles négociations avec les insurgés, les pays participants se voulurent rassurants en affirmant ne pas quitter l’Afghanistan et souhaitant s’y engager sur le long terme. On promit d’augmenter les effectifs de l’ANA et de la police à 171 600 et 134 000 hommes pour octobre 2011 mais le transfert des responsabilités en matière de sécurité s’avéra être prématuré étant donné que « presqu’aucune  unité de l’Armée Nationale Afghane n’était à ce moment apte pour opérer indépendamment de tout soutien international » ^[69]. Afin de renforcer le potentiel intégrateur du processus de négociations avec les Talibans, Karzaï demanda à ce que les noms de certains dirigeants soient retirés de la résolution 1267 du Conseil de Sécurité des Nations Unies ^[70]. La demande faite par le président afghan et visant à retirer le mollah Omar de cette liste noire fut refusée par Barack Obama et Hillary Clinton demanda de ne pas sacrifier les droits des femmes, des minorités ou de la société civile sur l’autel des négociations, ce qui posa un dilemme en termes de priorités réelles.

Un Haut Conseil pour la Paix fut institué et les pays participants réaffirmèrent leur volonté de voir 50% de l’aide au développement transiter par le budget du gouvernement afghan et de coordonner plus étroitement cette assistance avec les programmes afghans prioritaires ^[71]. Jusqu’à cette conférence, les pays participants s’étaient montrés réticents vis-à-vis de cette initiative (que ce soit pour des raisons liées à leurs propres objectifs en matière de reconstruction ou par méfiance à l’égard d’un gouvernement afghan gangrené par la corruption) et seulement 15% de cette aide avait réellement transité par le biais du budget national afghan ^[72]. Pour le gouvernement afghan ce refus de lui déléguer le contrôle et la coordination de l’usage de l’assistance étrangère a mené à financer « des programmes temporaires ou des projets non-soutenables qui ne feront aucune différence de long terme dans les vies quotidiennes des citoyens afghans » ^[73]. Si cette explication est valable, elle ne doit pas pour autant masquer le fait que ce problème fut surtout causé par une mauvaise coordination de son usage par les pays occidentaux, un manque de contrôle sur les bénéficiaires de cette aide (entreprises, ONG, agences gouvernementales afghanes) et de nombreuses malversations commises au sein du gouvernement ou de l’État afghan.

 

Contrairement à ce qu’a affirmé récemment Stewart Upton dans un article lénifiant publié par Foreign Policy ^[74] la situation en Afghanistan est très préoccupante et l’avenir s’annonce encore plus menaçant. La litanie des attaques terroristes contre des bâtiments officiels, des convois militaires ou des écoles, les assassinats de fonctionnaires ou de membres des forces afghanes par les insurgés talibans n’a cessé de rythmer l’année écoulée ainsi que les précédentes. Ces attaques vont crescendo et ne sont en aucun cas à considérer comme un acte désespéré car les Talibans sont confiants dans le futur rapport de force qui s’établira après 2014. La série de discussions organisées au Qatar durant la première moitié de 2012 entre des dirigeants talibans et des membres du gouvernement afghan et américain ont ouvert la porte du processus politique aux insurgés ^[75]. Une tendance inquiétante est aussi apparue avec l’assassinat de militaires de la Coalition par leurs collègues afghans comme ce fut le cas à la fin du mois de février 2012, après l’affaire de la profanation des Corans à Bagram, lorsque deux officiers américains furent abattus au sein du Ministère de l’Intérieur à Kaboul ou encore en août 2012 dans la province de Helmand, un des bastions de l’insurrection ^[76].

Pour de nombreux afghans l’avenir politique de leur pays est incertain et beaucoup pensent à partir lorsqu’ils envisagent la situation de l’après 2014. L’occupation, la situation économique ou sécuritaire et les réalités politiques du nouvel Afghanistan comme la corruption ou le népotisme ont provoqué une certaine lassitude au sein de la population. Le retrait des troupes de la Coalition signifie un tournant ainsi qu’un test qui suscite un enthousiasme plutôt mesuré chez les afghans les plus lucides. Cette prise de responsabilités risquée est aussi perçue comme un abandon ou un aveu d’impuissance de la part de pays étrangers qui n’auront ni vraiment réussi à vaincre les Talibans, ni vraiment réussi à construire un État afghan fort et intègre. Après 2014 l’implication de la communauté internationale se fera essentiellement dans le domaine politique et celui des affaires alors que l’effort sécuritaire reposera quasi-intégralement sur les épaules du gouvernement afghan alors que les questions humanitaires, de développement ou de reconstruction seront à la charge de certains pays étrangers, certains programmes des Nations Unies ou d’associations et autres organisations non-gouvernementales. Tout aussi crucial que le volet sécuritaire, la décennie d’efforts entrepris en matière de développement et de reconstruction n’aura été qu’une parenthèse vaine : les États-Unis ont réduit le nombre de leurs équipes provinciales de reconstruction (PRT) de 26 à 22 au cours du mois de septembre 2012 et d’ici le milieu de l’année 2013 l’ensemble de ces PRT sera démantelé ^[77].

Les autres pays ayant déployé des PRT ont aussi annoncé un retrait progressif de leurs équipes et celles-ci ne seront pas remplacées. Avec la chute du nombre de projets et la réduction du montant des aides financières accordées à ces projets (que ce soit à cause du désengagement des pays de la Coalition ou de l’accaparement de ces ressources par les autorités de Kaboul), la situation économique de certaines zones sensibles comme la Paktia ne manquera pas de se dégrader et cela aura un effet désastreux au niveau sécuritaire.

Après 2014 les questions négligées ou mises sous le tapis ne manqueront pas de resurgir avec plus d’acuité et la faute en incombera à la manière dont la communauté internationale a abordé le problème afghan. Il deviendra clair que les conférences internationales des dix dernières années ont été une occasion manquée de construire un pays uni, un État fort, une classe politique intègre, des institutions enracinées dans les réalités locales et respectées par la population, de combattre fermement la corruption ainsi que la production d’opium et le trafic d’héroïne et enfin d’associer le Pakistan et l’Iran au processus diplomatique et politique, ce qui aurait nécessité dans ce cas une révolution copernicienne au sein de la diplomatie américaine mais aurait pu être un gage de stabilité pour l’avenir de l’Afghanistan.

Gilles-Emmanuel Jacquet, realpolitik