L’Autriche : « l’autre pays germanophone qui n’est pas la Suisse »

Les Autrichiens vont pouvoir s’exprimer, entre le 1er juin et le 15 juillet 2015, sur une sortie de l’Union européenne et de la zone euro. L’initiative populaire, acceptée le 7 janvier 2015 par le gouvernement autrichien, est l’exemple le plus concret de l’aspect participatif de la petite démocratie alpine.

La Constitution de la République d’Autriche, adoptée en 1920 et rétablie après la Seconde Guerre mondiale, prévoit ce genre de plébiscite. Une initiative populaire (Volksbegehren), pour être soumise au peuple tout entier, doit réunir au moins une voix pour mille habitants. Celle portant sur la sortie de l’UE en a réuni plus de 20 000. Le nombre relativement peu élevé de signataires ne semble pas pour le moment faire risquer à l’Autriche un retour à sa situation pré-1995, date à laquelle l’Autriche a adhéré à l’Union européenne. Cependant, le courant eurosceptique autrichien parvient à se démarquer de ses équivalents dans le reste de l’Union européenne car celui-ci révèle un malaise latent au sein du peuple autrichien. Empire déchu, que Karl Kraus considérait comme un « banc d’essai au déclin du monde », l’Autriche se retrouve en 1919 réduite à un territoire restreint et enclavé, peuplé de six millions d’habitants. Avec un entre-deux-guerres sous le joug d’une république faible et tiraillée entre socialistes et austro-fascistes, l’Autriche est englobée en 1938 par le IIIème Reich. Au sortir de la guerre, l’Autriche négocie sa souveraineté et son indépendance contre une neutralité qui lui permettra un développement politique sur les scènes européennes et internationales important dans le cadre des Trentes Glorieuses et du « miracle économique autrichien ». Avec une Histoire moderne mouvementée, l’Autriche post-Habsbourg fut plus d’une fois en crise d’identité : perte de repères démographiques et géographiques et peur irrationnelle d’un nouvel Anschluss.

Cette crise d’identité, toujours apaisée mais jamais véritablement guérie, explique plusieurs facteurs qui ont fait l’Histoire de l’Autriche depuis 1945, notamment le choix de la neutralité en 1955 et l’arrivée en masse de l’extrême-droite au Parlement en 1999.

Le Traité de Saint-Germain-en-Laye de 1919 est le pendant autrichien du Traité de Versailles. Privant l’Autriche de l’immense majorité de son territoire, brisant l’Empire bicéphale austro-hongrois de 1867, répudiant la dynastie des Habsbourg régnant depuis 1452 et réduisant une population de 53 millions d’habitants à 6 millions, le Traité, couplé au Traité de Versailles, vient disloquer une sorte de verrou formé par les deux empires germaniques de la Mitteleuropa.

La nouvelle Autriche de 1920 se dote d’une Constitution semblable à celle de la République de Weimar. Soumise à un parlementarisme trop imposant et inapte à instaurer un État fort, la République autrichienne ne parvient pas à refondre une identité nationale et une cohésion stable dans un pays dont la langue et la culture sont pourtant suffisamment homogènes. Ni les français ni les britanniques n’ont donné assez de crédit à la nouvelle formation politique autrichienne et ne croyaient pas sincèrement qu’un pays aussi petit issu d’un empire aussi puissant et vaste puisse conserver une indépendance et une souveraineté totale. La crise de 1929 aux États-Unis, dont les répercussions ont durement frappé l’Europe qui se remettait à peine de la Grande Guerre, toucha l’Autriche tout aussi violemment que ses voisins. Les gouvernements successifs n’ont pas réussi à rétablir une stabilité économique viable pour le pays.

En Allemagne, le nazisme arrive au pouvoir avec les velléités du Lebensraum hitlérien inspiré du pangermanisme du début du XXème siècle. Le Führer ne cache pas son ambition de rassembler les peuple germanophones sous le même État dominant l’Europe. En conjuguant les prétentions expansionnistes nazies et l’immobilisme de la France et du Royaume-Uni qui, à défaut de pouvoir préserver la paix, ne veulent pas déclencher de conflit, l’on comprend facilement que l’Anschluss se soit passé sans réaction de la part des deux grandes démocraties européennes. C’est donc à cause d’un retrait de puissance forcé en 1919, d’un gouvernement faible soumis aux aléas parlementaristes et incapable de refondre une identité nationale, d’un manque de considération de la part des démocraties françaises et britanniques et bien évidemment d’une Allemagne nazie velléitaire que l’Anschluss fut possible. Toutefois, et contrairement à la croyance populaire, toute la population autrichienne n’était pas en faveur de l’Anschluss. En effet, comme partout en Europe à cette époque, l’Autriche est soumise à de forts mouvements nationalistes. Dès 1933, après l’auto-dissolution du parlement, la république est sous le joug d’une dictature qui commence à poser ses marques après le coup d’État de l’austro-faschiste catholique Engelbert Dollfuss, alors Chancelier fédéral. Fasciste mais fortement anti-nazi, rédacteur d’une nouvelle constitution (Maiverfassung, constitution de mai, dont le préambule commence par « Au nom de Dieu… »), Dollfuss sera assassiné par les nationaux-socialistes en mai 1934, après une courte guerre civile en Février 1934 opposant les socialistes du parti social-démocrate aux conservateurs austro-fascistes catholiques. Kurt von Schuschnigg succède alors à Dollfuss. Issu de la vielle aristocratie austro-hongroise, Schuschnigg s’inscrit dans la lignée de la noblesse allemande et autrichienne de l’époque, c’est-à-dire une opposition à tout mouvement populaire, notamment le nazisme. Mais la situation en 1936 en Autriche est catastrophique : le chômage augmente de 20%. Cette conjoncture est en grande partie due à l’embargo que l’Autriche doit imposer à l’Allemagne. En effet, le Traité de Saint-Germain-en-Laye interdit formellement à l’Autriche de commercer avec son voisin du Nord. Pour Schuschnigg, un traité avec l’Allemagne est indispensable. Est alors signé en 1936, par l’intermédiaire de l’Ambassadeur allemand Franz von Papen, un accord entre l’Allemagne et l’Autriche. Celui-ci stipule la levée de l’embargo, la reconnaissance du statu quo autrichien par les Allemands et l’engagement de l’Autriche à stopper la persécution des nazis et engage même deux d’entre-eux au gouvernement. Schuschnigg pense alors à la fois améliorer la situation de son pays et apaiser les Allemands. Mais en signant ce traité, il laisse impunément entrer les nazis en Autriche et signe ainsi la fin de la République.

L’Autriche est alors rattachée au IIIème Reich. Cependant, une résistance s’organise. Certes extrêmement faible sur le territoire, elle réussit pourtant à faire pression sur les Alliés pour que ceux-ci, par la déclaration de Moscou de 1943, s’engagent à rétablir un État souverain et indépendant à l’issu du conflit.

Déjà en perdition après la Grande Guerre, l’Autriche sombrât dans ses déboires politiques (austro-fascisme catholique et fanatique, communisme, volonté de rétablissement de la monarchie des Habsbourg, nazisme…) sur le terreau fertile de la misère économique.

La fin de la guerre voit le retour de l’indépendance de l’Autriche, acquise difficilement pourtant. Considérée comme la première victime de la guerre par les Alliés, l’Autriche suscite pour autant la méfiance des Alliés occidentaux du fait de son rattachement au Reich et du fort soutien de la population au régime nazi pendant la guerre. À l’instar de l’Allemagne, l’Autriche est soumise à une occupation quadripartite mais recouvre le droit de former un gouvernement alliant sociaux-démocrates, communistes et conservateurs dès avril 1945 en se basant sur la version de 1929 de la constitution, celle-ci donnant plus de pouvoir au Président de la république. La Déclaration d’indépendance est signée le 28 avril 1945. Cependant, l’occupation n’est pas terminée. Du fait des intérêts moins importants que représente l’Autriche par rapport à l’Allemagne pour les Alliés, ceux-ci sont davantage enclins à négocier un retrait des troupes et donc la fin de l’occupation. Les Alliés occidentaux, avec la création de la RFA en 1948 et de la RDA par l’URSS l’année suivante, sont prêts à quitter le territoire autrichien si l’Union soviétique se retire également. Cependant, Staline ne veut pas d’une Autriche pro-occidentale et ne peut se résoudre à lui prétendre le même sort de l’Allemagne avec la création de deux républiques. Les Autrichiens arrivent alors avec une proposition pour les Soviétiques : celle de la neutralité permanente. L’idée, née en 1945, se concrétise en 1950 avec l’ouverture des négociations entre le gouvernement autrichien et Moscou. Il faudra attendre 1955, après la mort de Staline et le début d’une période de détente entre l’Est et l’Ouest pour que soit signé le Traité d’État autrichien (Staatsvertrag) assurant la neutralité permanente de l’Autriche entre les quatre alliés et Vienne. Les Alliés se retirent le 25 octobre 1955. Le 26 octobre, le parlement adopte le Traité et ce jour devient fête nationale.

Les autrichiens respirent enfin et jouissent d’une indépendance perdue depuis 1938. Cependant, la nostalgie du grand empire est toujours latente. L’effort de fonder une nouvelle identité autrichienne, c’est-à-dire germanique mais pas allemande, est dorénavant possible et ce grâce à deux facteurs : la croissance économique et la neutralité. En effet, les Trente Glorieuses ont eu des effets formidablement bénéfiques pour l’économie autrichienne si bien que durant cette période, les taux de croissance les plus élevés se trouvaient en Allemagne et en Autriche. L’équilibre politique s’installe, les sociaux-démocrates du SPÖ (Sozialdemokratische Partei Österreichs) et les chrétiens-démocrates de l’’ÖVP (Österreichische Volkspartei, parti populaire autrichien) travaillent en coalition pour la prospérité de leur pays. L’Autriche est encore à ce jour le pays européen ayant connu le plus grand nombre de coalitions gouvernementales pacifiques, d’où le surnom de « paisible Autriche ». Les années 60 sont pourtant marquées par une forte domination de l’ÖVP avec le Chancelier Josef Klaus, ayant notamment autorisé le retour en Autriche d’Otto de Habsbourg-Lorraine, après que celui-ci ait renoncé à prétendre au trône impérial et acquis la nationalité ouest-allemande.

L’ÖVP perd les élections de 1970 à cause de la récession économique. Le SPÖ entame alors de courageuses réformes en s’attaquant aux dogmes conservateurs et catholiques dont le droit à l’avortement en 1975 ou encore la protection des enfants nés hors-mariage. C’est aussi à cette période que l’Autriche se positionne par rapport au nucléaire : le mouvement des Verts, apparu en opposition à la construction de la centrale nucléaire de Zwentendorf en 1978, réussit à imposer un référendum pour régler cette question. Le « non » l’emporte largement. C’est depuis cette époque que l’Autriche milite activement contre le nucléaire, notamment sur la scène internationale. Aujourd’hui encore ce thème est l’un des chevaux de bataille de la politique étrangère autrichienne, Vienne a par exemple récemment déposé plainte auprès de la Cour de Justice de l’Union européenne contre le Royaume-Uni, celui-ci ayant posé sa candidature afin d’obtenir les aides du plan Juncker pour la construction d’une centrale nucléaire à Hinkley Point au Pays de Galles. Plus récemment encore, Sebastian Kurz, Ministre de l’Intégration et des Affaires européennes et étrangères, a proposé aux Nations Unies lors de la Conférence annuelle sur le désarmement le bannissement de l’arme nucléaire. La proposition a été soutenu par 159 États membres.

De telles prises de position par un si petit pays sont possibles grâce à la « neutralité permanente » de l’Autriche. Durement négociée avec les Soviétiques pour recouvrer une pleine et entière indépendance, l’Autriche y a également vu un moyen de construire cette identité nationale tant voulue. Avec un modèle de neutralité basé sur l’exemple du voisin helvétique, l’Autriche peut en premier lieu se démarquer de l’Allemagne, dont elle a une peur qui peut paraître sous de nombreux aspects irrationnelle. L’Anschluss est interdit par la Constitution ainsi que le nazisme et son apologie. Économiquement cependant, l’Autriche n’est pas parvenue à se défaire du lien qui la rattache à l’Allemagne, la majorité du commerce extérieur autrichien se faisant avec la RFA. Toutefois, cela n’a pas empêché l’Autriche de se faire une place sur la scène internationale grâce à son statut de neutre. L’Autriche adopta dès 1955 la théorie de la « neutralité active » qui se traduit par une forte orientation sur le monde extérieur et le moyen d’une diplomatie originale adaptée à la confrontation Est-Ouest. Sa neutralité armée ne lui permet pas de se défendre du fait d’un budget alloué à la défense trop faible et d’une situation géographique complexe. De ce fait, les gouvernements successifs ont toujours assuré la sécurité de l’Autriche via des liens diplomatiques denses tant avec l’Est qu’avec l’Ouest. Les dirigeants autrichiens ont toujours considéré que la sécurité de leur pays passait par des relations stables et le maintien du dialogue entre l’Est et l’Ouest. La neutralité autrichienne se base donc sur trois fondements majeurs : une choix d’appartenance à la civilisation occidentale et une stricte observation de la neutralité par rapport aux deux blocs, une collaboration constructive à une politique de paix en Europe et dans le monde et la préservation et le renforcement de l’indépendance nationale.

La politique neutre active autrichienne se traduit notamment par un engagement remarqué aux Nations Unies et à l’OSCE. L’Autriche a posé sa candidature à l’ONU en 1947 et a milité pour que son siège soit installé à Vienne. Son adhésion en 1955 permet à l’Autriche d’effacer le traumatisme de 1938 et de montrer au monde le visage d’un nouvel État travaillant pour la paix et la sécurité internationales. La diplomatie multilatérale devient alors un aspect conséquent de la politique étrangère autrichienne. La neutralité n’est pas en désaccord avec l’appartenance à l’ONU, la Charte ne contraignant pas ses États membres à participer aux régimes de sanctions. De plus, la neutralité autrichienne est un cas assez unique car c’est la seule qui est reconnue par le droit international via le Traité d’État de 1955, ratifié par les Alliés et le gouvernement de Vienne. Ce statut va permettre à l’Autriche de singulièrement participer aux opérations de maintien de la paix (Congo en 1960, Chypre en 1964 et Proche-Orient en 1973).17 500 soldats autrichiens vont être déployés sous l’égide des Nations Unies entre 1960 et 1985. Durant cette période, un Casque bleu sur 12 était autrichien. L’Autriche s’enorgueillit également d’avoir eu un Président de la République qui fut auparavant Secrétaire général des Nations Unies. En effet, Kurt Waldheim fut à la tête de l’ONU entre 1972 et 1981 puis Chef d’État entre 1986 et 1992. De plus, l’Autriche fut un membre remarqué du Conseil de sécurité par deux fois : en 1974-1975 et plus récemment en 2009-2010. En plus d’une diplomatie multilatérale engagée, l’Autriche mène également une « diplomatie de conférence », à savoir la mise en oeuvre d’efforts pour faire de Vienne une des succursales des Nations Unies et le siège d’organisations internationales. En effet, la capitale autrichienne accueille l’Office des Nations Unies à Vienne (ONUV) et ses nombreux comités, des agences spécialisées des Nations Unies comme l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), l’ONUDI (Agence des Nations Unies pour le développement industriel) ainsi que d’autres organisations internationales telles que l’Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP) ou encore l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). En plus de sièges permanents, de nombreuses conférences internationales sont organisées à Vienne, comme récemment les négociations portant le nucléaire iranien.

La neutralité autrichienne se veut donc ouverte et engagée vers le monde, et va résolument à contre-courant de l’isolationnisme. Cette neutralité est donc avant tout une affaire de diplomatie qui a permis à l’Autriche de se positionner d’une part vis-à-vis de l’Allemagne et d’autre part vis-à-vis de l’antagonisme Est-Ouest. Ceci a donc concédé à l’Autriche la capacité de se positionner et ainsi affermir une identité nationale qui paraissait pourtant valétudinaire jusque là.

Donc la neutralité est le principal vecteur de formation de l’identité autrichienne. Or cette neutralité s’est formée et a par la suite parachevée sa formation en se basant sur l’antagonisme Est-Ouest. C’est donc un paradoxe autrichien qui se forme ici : d’une part la neutralité autrichienne vivait selon la confrontation Est-Ouest qui lui a permis de se positionner internationalement et nationalement et d’un autre côté la neutralité a été utilisé par les gouvernements successifs comme moyen de rapprochement et de dialogue entre les deux blocs. Il n’est donc pas difficile d’imaginer l’impact de la fin de la Guerre froide sur la République autrichienne. L’on aurait pu penser que le Traité d’État, arraché à l’URSS en 1955, était une sorte de frein à l’épanouissement de l’Autriche. Bien au contraire, l’Autriche moderne s’est construite autour de cette volonté de neutralité, bien que par la suite l’URSS se soit montré aussi très attachée au maintien de la neutralité autrichienne. Mais avec la chute de l’Union soviétique, l’abattement du rideau de fer, la réunification allemande et donc la fin de la Guerre froide, l’Autriche perd la base de sa neutralité et tout ce qui en a découlé, en premier lieu sa cohésion et sa consubstantialité nationales. La maladie identitaire réapparait et l’Autriche est en rechute. La question du nazisme, oubliée grâce à la présentation d’un nouveau visage autrichien aux yeux du monde depuis 1955, n’a pourtant qu’été éludée et non pas réglée. Et c’est avec le scandale touchant le candidat à la présidence Kurt Waldheim dont nous parlions plus haut que le nazisme refait surface. Effectivement, l’on découvre le passé d’officier de la Wehrmacht dans les Balkans de l’ancien Secrétaire général des Nations Unies. Cette affaire n’empêchera pas Waldheim de gagner les élections mais poussera quelques langues à se délier : de nombreux hommes politiques sont alors montrés du doigt, à tort ou à raison, du fait d’un passé douteux ou avéré durant la Seconde Guerre mondiale. Ce moment a fortement entaché le lien pourtant très étroit qui unissait les Autrichiens avec leurs représentants politiques, instaurant un climat de méfiance électorale.

La disparition de l’URSS fait perdre à la neutralité autrichienne toute son essence, du moins en Europe. De plus, l’effondrement du rideau de fer provoque un afflux d’immigrants venus de l’Est qui va permettre une forte progression du parti d’extrême-droite FPÖ (Freiheitliche Partei Österreichs) dès 1990. De plus, la guerre en Yougoslavie, alors voisine directe de l’Autriche, inquiète grandement les Autrichiens. Du fait de liens historiques denses entre Vienne et les anciennes populations composant l’Empire austro-hongrois, l’Autriche ne peut rester en dehors du conflit.

Avec la fin de l’antagonisme Est-Ouest, l’Autriche se pose alors la question d’une adhésion à l’Union européenne. Au départ, l’ensemble du paysage politique autrichien (des Verts au FPÖ) s’est fortement opposé à une adhésion ou un quelconque partenariat avec l’UE du fait que les mouvements politiques considéraient une telle adhésion comme une atteinte à la neutralité permanente et fondamentale de l’identité nationale. Mais à cette époque, l’Autriche craint sérieusement l’instabilité politique des anciens satellites soviétiques en Europe de l’Est et la guerre de Yougoslavie. Elle voit donc dans une adhésion à l’Union européenne le moyen de prévenir les dommages collatéraux des crises potentielles à l’Est. Le référendum de 1994 s’exprime clairement en faveur de l’adhésion qui se fera l’année suivante, conjointement avec deux autres États neutres d’Europe : la Suède et la Finlande. Malgré cette défaite capitale pour l’extrême-droite autrichienne, le FPÖ continue sa progression et prouve ainsi le malaise identitaire autrichien qui arrive alors à son paroxysme en 1999 avec l’entrée de 52 députés sur 183 du FPÖ à la chambre basse du parlement, le Conseil national (Nationalrat). Le FPÖ du virulent Jörg Haider devient la deuxième force politique du pays après le SPÖ et devant l’ÖVP. le SPÖ et l’ÖVP, afin de former un gouvernement, s’entendent pour que l’ÖVP forme une alliance avec le FPÖ sur certains points. La coalition SPÖ-ÖVP est alors dissoute après 13 ans de partenariat. La crise politique est telle que le Chancelier de l’époque, Viktor Klima (SPÖ) tente de former un gouvernement avec l’ÖVP qui représente alors aussi les intérêts du FPÖ, mais sans succès. Sous la pression du Président de la République Klestil, Klima décide alors de former une gouvernement composé d’experts indépendants, décision qu’il abandonnera quelques jours plus tard. Sur le plan international et européen, l’arrivée de l’extrême-droite dans un pays qui auparavant avait été rattaché sans violence au IIIème Reich provoque de nombreuses indignations et inquiétudes. Le Ministre des Affaires étrangères israélien prévient que l’entrée du FPÖ dans le gouvernement remettrait gravement en question les relations entre les deux États. Du côté européen, la présidence portugaise de l’UE décide que les quatorze autres États membres se refuseront à tout contact officiel avec un gouvernement autrichien incluant des membres du FPÖ. La France se place notamment en tête des États qui menacent fortement l’Autriche de sanctions économiques, ce qui aura pour effet d’entacher les relations franco-autrichiennes. Finalement, sous la pression internationale, le FPÖ refuse tout poste au gouvernement mais souligne malgré tout le respect de la majorité parlementaire. Cette crise, commencée le 3 octobre 1999 et terminée le 3 février 2000, bouleversa particulièrement les Autrichiens. De nombreuses manifestations contre le racisme ont eu lieu à Vienne en novembre 1999 alors que d’autres ont été organisées en soutien au FPÖ dans des Länder plus à droite, tels que le Tyrol ou le Vorarlberg, prouvant ainsi le clivage qui existe entre la capitale autrichienne progressiste et les régions plus conservatrices des Alpes.

L’Autriche contemporaine est une Nation qui a acquis difficilement une identité nationale. Depuis la monarchie habsbourgeoise qui s’était maintenu lors du Printemps des Peuples de 1848, la création de l’Empire austro-hongrois en 1867, et la conviction que les peuples soumis n’étaient à l’époque pas encore « mûrs » pour être indépendants, Stefan Zweig avait alors peut-être raison de décrire l’empire dans lequel il est né de « joyeuse apocalypse ». la Première Guerre mondiale sonne le glas de 800 ans d’une puissance continentale européenne, qui a su mettre en exergue l’utilité de la diplomatie, depuis la devise des Habsbourg : Bella gerant alii, tu Felix Austria nube (Pendant que tous se font la guerre, toi, heureuse Autriche, tu te maries) jusqu’à l’organisation du Congrès de Vienne, impulsé par l’empereur François Ier. La diplomatie restera malgré tout un atout de l’Autriche : sa neutralité lui permettra d’en jouer énormément et aujourd’hui encore, le corps diplomatique autrichien conserve une réputation d’efficacité et de grande déontologie.

Le IIIème Reich englobe l’Autriche et anéantit ses efforts de construction nationale. Mais ce n’est pourtant pas Hitler qui aura raison de la volonté farouche de ce petit État entre les Alpes et le Danube, qui parviendra à arracher aux Soviétiques une indépendance pleine et entière sous couvert d’une neutralité qu’elle utilisera alors comme fondement de son identité. S’adaptant aux situations d’un monde qui l’entoure, comprenant que l’âge des Habsbourg est révolu, l’Autriche s’est voulue résolument en phase avec son peuple, l’Europe et le monde entier. Cependant, est-il correct de dire que l’Autriche a parachevé la construction de son identité, et est parvenue à trouver sa place dans une Union européenne qui a tendance à empiéter sur sa neutralité ? Les positions autrichiennes sur la situation internationale, notamment sur la question des sanctions imposées sur la Russie laisse à penser qu’en effet, l’Autriche est parvenue à harmoniser sa neutralité avec sa place dans l’UE, c’est-à-dire conserver sa neutralité et participer activement à l’approfondissement et l’intégration de l’UE. Ou bien au contraire, l’organisation de cette initiative populaire sur la sortie de l’UE témoigne d’un inconfort populaire que les responsables politiques ont du mal à analyser. L’Autriche est probablement à l’image de son fleuve : impétueux et probablement pas aussi bleu et paisible que Strauss a pu le décrire.

De Barnabé Chalmin, élève en première année de Master à l'ILERI.

Sources :

- La crise politique en Autriche, chronologie du Monde, 3 février 2000

- Carton Alain, Les neutres, la neutralité et l'Europe, Fondation pour les études de défense nationale, 1991

- Brustier Gaël, La nation autrichienne et le défi des droites extrêmes, Fondation Res Publica, 18 avril 2011, article disponible sur le lien : http://www.fondation-res-publica.org/La-nation-autrichienne-et-le-defi-des-droites-extremes_a549.html